2021年，我國的《政府工作報告》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》共同提出要實施城市更新行動，這是黨中央做出的重大戰略決策部署，也是“十四五”以及今后一段時期我國貫徹新發展理念、轉變城市發展方式、推動城市高質量發展的重要抓手和路徑。隨著我國城市開發建設方式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展，從房地產主導的增量開發建設逐步轉向以提升城市品質為主的存量提質改造，城市更新正式成為新時期中國城市建設與發展的主旋律。
（一）城市更新實踐是典型的系統性問題
城市更新是一種將城市中不適應現代化城市社會生活的地區作必要的、有計劃的改建活動，以實現城市空間形態和功能的整治提升與煥新發展。一方面，城市作為一個有機的整體，城市更新不僅涉及物質空間的提質、自然景觀資源與人文資源的結合，還包括物質空間和經濟文化之間的協調發展，以及交通系統、公共空間、商務設施、教育醫療等各子系統的配套融合。同時，在城市更新實施過程中更是面臨政府、投資方、施工方、規劃方、物業運營方、產權單位、社區、居民等多元主體、多層面的協同合作與利益沖突等問題。另一方面，政府引導、多元主體投資、漸進式、市場化改進已成為城市更新項目的顯著特征，城市更新成為一個影響大區域城市肌理且連續不斷進行系統性生長和改善的過程。由于城市更新項目資金需求大、涉及利益主體多、改造運營周期長等特點，我國多地政府明確提出鼓勵并引導市場化主體和社會資金參與城市更新活動，構建政府與居民、社會力量合理共擔改造資金的工作機制，鼓勵金融機構參與投資城市更新基金。在嚴格控制大規模拆除和重建的政策要求下，城市更新項目很難實現一次性開發平衡或短期內的投資平衡，漸近式更新、混合更新、運營收益平衡成為城市更新的主基調，以老舊小區綜合整治改造為代表的城市更新項目面臨擺脫財政依賴，由“開發方式”向“經營模式”轉變，這要求城市更新項目不僅構建系統的改造實施商業模型，還要考慮改造區域的城市功能調整與經濟發展邏輯，通過自主“造血”走出一條長效治理和可持續更新之路。
（二）我國城市建設往往以建設邏輯為主
改革開放以來，我國城市化進程高速推進，大量城市擴張與新城建設推動了以土地開發、地產建設為主導的城市建設模式。在大規劃的城市開發建設過程中，資本的意志更多的占據了主導地位，政府出于短期業績考慮，往往更加關注項目投資的短期回收和投資建設邏輯的成立，對大量項目的后期運營和可持續發展重視不足。2021年8月，住房和城鄉建設部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》提出，轉變城市開發建設方式，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，嚴管大拆大建，加強修繕改造，注重提升功能，增強城市活力。鼓勵推動由“開發方式”向“經營模式”轉變，探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式，吸引社會專業企業參與運營，以長期運營收入平衡改造投入，支持項目策劃、規劃設計、建設運營一體化推進。然而，政策上的調整與要求并無法在短期內改變建設行業長期形成的思維方式與慣用模式，特別是在以工程主導的項目中，還無法形成可以與投資方或工程方相抗衡的參與主體和勢力，這將對城市更新項目的公平性、公益性和持續性造成影響。
（三）規劃在協同治理中的角色和技術挑戰
城市更新項目同樣對傳統的規劃行業形成挑戰。首先是規劃技術層面不僅需要面對從開發性規劃為主，向存量規劃的理念和技術轉變，更要從城市空間規劃向集成產業規劃、投融資規劃的多規合一規劃轉變，從靜態的規劃向包涵運營策略的動態規劃轉變；其次是角色和功能的轉變。規劃團隊在城市更新的組織中不應簡單扮演專業技術權威的角色，也不應該站在出資人的“乙方”角色。規劃團隊應該成為整個城市更新項目“協同治理”過程的參與者，主動承擔制定和維護行動準則、促進對話、建立信任以及探索共同收益的責任，促成協同各方建立平衡的權力關系，有效促進“面對面對話、信任建立、參與者對互賴關系的承諾、共享理解及可感知到的階段性合作成果”這5個因素之間的良性循環，從而推動協作走向共贏。
（四）資本強勢下居民主體利益的弱勢困境
在城市更新的諸多參與主體中，社區居民由于個體行為的分散性、自利性，無法統一行使治理權力，同時由于社區居民擁有信息的不完全、訴求的不一致甚至是利益或文化的沖突性，導致難以形成統一的利益訴求、觀點主張以及足以與其它利益相關方對抗的博弈力量。社區居民只能將其權利讓渡給政府機關、自治組織形成委代理關系，這種代理關系在實際實施的過程中可能導致主體虛化、異化或偏差，致使部分個體甚至集體利益受到損失。為此，在與權力機構、投資主體、施工主體、運營主體甚至規劃設計等智力服務主體的合作與博弈中，社區居民處于弱勢地位，如何保證集體利益長期化和最大化成為城市更新項目組織與機制設計的重要課題。
在城市更新中，處于核心地位的地方政府、原產權人、開發商或投資主體，以及處于外圍的規劃設計服務方、施工單位、運營方和第三方的社會團體、非政府組織等，都會直接或間接對城市更新活動構成影響。實施城市更新的過程是多個權利主體利益分配協調和博弈的過程，也是土地、資產以及運營權的產、權、責的界定與分配過程。然而各主體的博弈力量卻是不均衡的。在我國發達城市的建成區中，城市更新的需求幾乎是普遍存在的，但是，如果不是由政府投資進行的建筑加固與設施改造項目，能以市場化動力進行系統性城市更新的項目并不容易成立，其核心問題還是資金問題。2020年財政部《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94號文）嚴格約束了專項債資金在城市更新中的應用：能夠利用專項債的城市更新項目須具備收益現金流平衡、不涉及土儲、不涉及地產開發的特點，主要是“改”與“留”項目。為此，無論是政府專項債、城市更新基金還是社會資本，都需要有符合資本特點和要求的投資回報方式。能否在政府投資或政策補貼的基礎上，構建滿足居民改造需求、同時具備投資邏輯的商業模型成為實現項目落地的關鍵。在這種力量不均衡、價值地位不平等的背景下，城市更新項目中投資人的話語權將很容易提高甚至占據主導地位。在當前我國建設項目普遍采取的墊資模式下，施工方的話語權及博弈地位也會得到強化。
多個城市的政策表明，政府通常傾向選擇市場化主體作為城市更新活動的主導者或統籌組織者。例如，2021年6月《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》明確政府規劃并引領市場化參與主體進入到城市更新活動；2021年9月正式公布施行的《上海市城市更新條例》規定：更新區域內的城市更新活動，由更新統籌主體統籌開展，市、區人民政府應當按照公開、公平、公正的原則組織遴選，確定與區域范圍內城市更新活動相適應的市場主體作為更新統籌主體，由更新區域內物業權利人實施的，應當在更新統籌主體的統籌組織下進行。在這種政策導向下，如果資金方或工程方成為城市更新的統籌主體，則更可能強調短期利益、注重建設資金的回收邏輯，進而可能忽視面向未來發展以及有利于構筑良好發展環境、生活環境的公益性項目或降低投資額度，導致城市更新項目出現“重建輕營”“虎頭蛇尾”現象。
同時，城市更新不僅僅是建設工程，更是社會治理和制度創新的工程，如何破解當前社區類型的多樣化、社會生活的網絡化、社區公共事務冷漠化等社區“碎片化”問題，使如何實現社區的善治、重建社區生活共同體，進而探索城市更新統籌謀劃機制、可持續模式及配套制度政策成為城市更新項目高質量實施的核心難點。
為此，強化運營前置，實現城市更新主體在更長的時期內與業主居民的利益綁定，使城市更新項目的權力主體（投資方、建設方）與弱勢主體（居民、業主）間形成重復博弈格局，可以有效避免項目規劃設計的短視現象及項目施工的造假現象。通過運營前置，使運營方對項目質量與建設成本負有更大責任，采取“改造+運營+物業”“投資+設計+施工+運營”“EPC+O”等一體化運營服務模式，城市更新項目可以更精確的策劃規劃有商業價值的資產物業與經營性項目，更準確的預測后期運營成本與收益，更合理的確定未來設備的使用需求、當前的工程造價與質量要求，有利于形成統籌兼顧、落地性強的項目實施方案，合理確定并平衡項目改造建設期與運營維護期的投資與收益，實現項目的全周期統籌協調。同時采取共同締造的理念，構建“黨委會—居委會—業主委員會—社會組織”“四位一體”社區管理體制，規范社區管理、強化業主自治，提升業主群體的話語權和談判地位，形成業主群體對運營方的監督與制約。
當然，運營前置仍然有太多的實踐問題需要研究和探討，比如：如何實現運營前置，在項目前期如何選擇運營方、是否能夠鎖定運營方、被鎖定長期的運營權是否對業主有利，什么樣的社區治理機制以及采取怎樣的運營權鎖定機制才能形成良好的相互制約，實現“一次改造、長效管理、持續更新”等。
城市更新所追求的目標應該是一個集經濟、社會、生態等在內的目標群。即通過更新可以實現改善居住質量，減少社會排斥，促進社會公平，激發城市活力，推動城市可持續發展。為此，全面推進城市更新的任務是多元的、系統性的，需要破解更新思路及頂層設計、項目資金與融資問題、更新內容與模式問題、項目組織治理與持續運營問題。為此，城市更新項目的系統性研究與策劃規劃應該包括以下任務：集成專業服務能力和優勢資源，實施“投資+設計+改造+運營”一體化服務，從優化頂層設計、提升改造內容，倡導共同締造、助力社區治理，創新融資模式、激發改造動力，完善配套政策、建立長效機制等方面，探索新時期有機更新與可持續運營的市場化破題路徑，全面改善建筑和設施功能，創造優美環境、激活并導入新經濟，提高社區居民的生活質量和幸福感，讓老舊小區重新煥發時代活力。基于以上任務，支持業主群體實現重復博弈的“完全信息”則包含系統推進城市更新改造項目實施的“1-4-8-4”框架體系。即：
——一套系統化解決方案：包涵策劃規劃、投融資設計、實施計劃及運營服務四位一體的統籌謀劃；
——四維系統與八大工程：包涵“硬件改造”維度的設施改造與建筑升級、環境美化與空間利用；“功能增配”維度的民生配套與便民服務、功能植入與業態織補；“管理提升”維度的網格管理與物業運維、智慧社區與場景應用；“社區治理”維度的特色文化與公益事業、黨建引領與社區共治。
——四個實施階段：研策階段、方案階段、改造階段、運營階段。其中，“研策階段”的工作重點是摸底調查及存量資源調研評估。包括：考察老舊小區及更新片區進行10-15分鐘生活圈基本情況（用地、房屋資源，公共服務資源，住戶資源，可運行項目及社區大數據）；存量可運行資源功能評估；城市更新改造關鍵問題梳理；社區宜居環境“再規劃”；明確要改哪些、必須改哪些，拆分改造項目清單；列細分類分項出資方案；初步的項目運營方案，整體平衡方案；建立社區維護長效機制；片區文化形態和活力打造。“方案階段”的核心是編制城市更新項目實施方案及存量資源整合利用專項改造規劃。包括設施改造與建筑升級方案；道路及停車場接駁系統規劃；組團管理單元的劃分；公共空間及風貌提升規劃；便民性服務設施規劃；可運營公共設施規劃；智慧社區與場景應用；社區治理與招商運營規劃；城市更新及社區改造推進計劃。“改造階段”重點進行施工方案設計，項目立項與方案審批，項目招投標，項目施工與低擾動施工管理，工作協同與項目驗收。“運營階段”的重點是社區共治與物業運維。包括社區黨建、管理組織重構；項目移交、社區物業管理與運維；社區服務、產業項目招商；網格化管理與智慧社區建設等。
在系統更新“1-4-8-4”實施框架的統領下，需要通過系統策劃和規劃統籌，將改造訴求與投資邏輯、產業邏輯、運營邏輯統籌疊加在空間規劃設計之中，形成一個高質量的、兼顧多個主體意愿、協同多方利益訴求、符合政策和專業性要求的“五維融合”的系統更新實施方案——也就是多元主體的博弈合作成果。“五個維度”分屬不同專業領域，在項目中相互關聯、相互影響，保證了規劃的系統性和專業性，也是項目研判和可行性論證的基礎。為此，實施方案的形成過程即是系統策劃和統籌規劃的工作過程，也是項目進行資源整合、“博弈談判”和投資決策的過程。具體“五個維度”規劃協同的重點內容如下：
——居民需求與社區治理維度。城市更新項目的起點是居民對老舊小區、建筑及生活環境改造的訴求，城市更新項目的終點是滿足城市居民對美好環境與生活品質的需求，也是整體性社區治理的再組織化和新型社區再造的過程。居民需求與社區治理一般包括四個方面：一是加固建筑、改建配套基礎設施。二是改造提升人居環境。三是改善優化居民服務。
——經濟發展與產業策劃維度。產業策劃是提升城市更新項目經濟價值和未來運營收益的前提，不同性質的城市更新項目其改造訴求、改造方式、改造成本與主要盈利點都有較大差異。一般情況下，老舊廠區、老舊街區的改造將突出產業功能業態的打造及商業物業價值的提升，而老舊小區及城中村的改造則以生活環境改造提升、服務配套設施的增補完善為重點。總體來看，城市更新代表著城市發展方式的轉變和內涵式發展、高質量發展的方向，城市更新項目應該著眼于更大區域、從城市總體戰略角度出發構建項目目標體系，挖掘和提升項目價值，策劃項目定位與產業發展的增量價值空間，設計優化項目的城市功能與產業業態，發掘孵化和規劃設計出具有一定商業價值的子項目。越是更多的發掘創造項目區域的未來價值，則項目越有高品質改造和公益性服務設施配套的空間，越能吸引社會資本參與共建共享，各投資主體及利益相關方則越容易各取所需、達成一致，項目的持續更新與改造設想才更容易實現。
——物業管理與運營計劃維度。除了拆除重建類城市更新項目，挖掘、培育和準確評價項目的物業管理與運營服務價值成為項目投資平衡的重點。我國傳統物業管理行業的服務內容局限于“四保”服務，即保潔、保修、保綠及保安，主要是對住宅及配套設施的維護和管理。隨著社區經濟的崛起和物業管理市場化的不斷推進，物業服務企業越來越注重業主的服務體驗，物業管理由“對物管理”逐漸轉向“對人服務”，服務內容和服務方式都有了新的突破，業務邊界不斷延伸。現階段物企提供的社區增值服務通常圍繞社區生活場景，提供生活服務、財產運營和資源運營三大類服務。物業公司以基礎物業服務和資產運營、家裝服務、到家服務、社區傳媒、社區金融、本地生活等增值服務與業主實現社區生活場景的強連接；并將業態延伸至客戶求學、工作、就醫、出行、休閑等空間場景，提供全業態的服務解決方案；甚至突破社區，拓展服務至市政環衛、園林綠化、公建物業管理、交通協管、智慧城市建設等城市服務細分領域。將老舊社區治理與城市更新納入整個城市服務當中，以公共資產經營產生的收益反哺城市更新項目的成本支出，同時，導入地方農副產品、文旅資源等區域產業資源，實現內外部產業資源與生態圈體系流量變現。為解決老舊小區改造后的持續管理提供了一個市場化的可選路徑。
——項目投資與工程建設維度。這個維度需要將項目的產業發展邏輯、物業運營邏輯與投資建設邏輯相融合，基于政策環境、政府要求、居民需求、項目條件，研究城市更新的目標與任務。主要關注和重點破解項目投融資難題，論證項目投資建設的可行性與支撐條件，構建項目投資回報模型。通過初步判斷項目實施各階段的成本與可能的收益，明確界定或調整項目范圍、目標定位、更新內容、配套政策或實施進度，以便滿足項目對市場化實施主體的引力和投資平衡要求。例如，可以針對項目特點，采取項目內部自平衡、大片區平衡、跨區域平衡、政府特殊政策性平衡等多種模式，甚至是擴大社區改造更新范圍、土地置換等手段，實現項目區域投資邏輯的構建。基于面向未來的投資收益、不同階段的改造成本以及項目可以確定的投資方與資金屬性，初步形成項目的投融資模型與總體投資收益測算，并以此為基礎，溝通協調政府、社會資本、社區管理方的意見和需求，初步形成城市更新項目的商業投資邏輯與改造更新實施構想。
——城市規劃與項目設計維度。城市更新項目中的規劃設計方案是多元主體訴求和利益的集中表現，既需要體現規劃設計的專業性，更要體現統籌與協調的作用，承載和融入項目產業、投資、運營、社區治理等策劃管理邏輯與要求。城市更新規劃的編制要基于既有區域特點、資源情況，客觀發現城市建成環境的主要矛盾和深層次問題，制定具有系統性、針對性和前瞻性的城市更新規劃，通過空間落位實現增長過程中的內涵式有機更新，并通過規劃建設管理的整體統籌，去推動城市更新規劃實施的順利推進，依托社會網絡以機制轉型保障城市更新行動的有序開展。城市更新規劃過程需要更加多元協同、綜合開放的工作方法，更強調多主體參與、更注視工作模式創新。通過多主體協商、多部門協同、多團隊協作，加強全流程公眾參與，逐步形成城市更新地區的發展共識，充分了解小區居民訴求、充分調動社會和市場力量，推動城市更新項目的有效實施和長效運營。
城市更新不是冷冰冰的工程改造，而是充滿人情味的系統性的美好家園再造，更是一項長期而復雜的實踐探索與系統工程。在城市更新項目的實施中，基本的改造訴求是基點，清晰的商業邏輯是前提，價值增量的創造是重點，更新主體的組織是關鍵，運營機制創新是保障。城市更新項目通過運營前置與規劃集成，可以實現多元主體博弈的信息更完全、更對稱、更透明，有利于在更長的項目運營周期內平衡多元主體利益，有利于多主體間形成均衡博弈架構和建立重復博弈格局，有利于構建項目的經濟邏輯與商業模型，形成統籌兼顧、可行性高的城市更新項目實施方案，將城市更新項目更好的與產業轉型、消費升級、文化傳承、金融創新、社區治理等緊密結合，走出一條高質量、可持續的城市更新之路。
